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淺析政府購(gòu)買服務(wù)目錄管理和活動(dòng)實(shí)施的相關(guān)內(nèi)容

  ■ 黃冬如

政府購(gòu)買服務(wù)目錄


一是目錄管理和信息公開原則!掇k法》第十一條規(guī)定,政府購(gòu)買服務(wù)的具體范圍和內(nèi)容實(shí)行指導(dǎo)性目錄管理,指導(dǎo)性目錄依法予以公開。


二是目錄分級(jí)管理原則!掇k法》第十二條規(guī)定“中央和省兩級(jí)實(shí)行分級(jí)管理,財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門分別制定本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,各部門在本級(jí)指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄!必(cái)政部2016年正式推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄編制管理工作,要求各級(jí)各部門將財(cái)政預(yù)算資金已安排、重點(diǎn)公共服務(wù)支出項(xiàng)目、本地區(qū)本部門急需且同級(jí)財(cái)力有保障的公共公益服務(wù)項(xiàng)目納入部門指導(dǎo)性目錄事項(xiàng)。


三是目錄動(dòng)態(tài)性調(diào)整原則!掇k法》第十三條規(guī)定“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、政府職能轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求,編制、調(diào)整指導(dǎo)性目錄”!熬幹啤⒄{(diào)整指導(dǎo)性目錄應(yīng)當(dāng)充分征求相關(guān)部門意見,根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行專家論證”。


四是目錄實(shí)行“先預(yù)算、后購(gòu)買”原則!掇k法》第十四條規(guī)定“納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng),已安排預(yù)算的,可以實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)”。辦法表明,首先應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要等因素確定政府部門的工作重點(diǎn)和部門預(yù)算框架,確定政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。其次,確定項(xiàng)目實(shí)施方式并編報(bào)預(yù)算。測(cè)算政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所需資金,列入本部門預(yù)算建議,報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核。再次,實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。


購(gòu)買活動(dòng)的實(shí)施


政府購(gòu)買活動(dòng)的實(shí)施主要關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)的功能目標(biāo)、資金、主體、采購(gòu)方式和程序、績(jī)效等內(nèi)容。


第一,政府購(gòu)買服務(wù)功能目標(biāo)。《辦法》第十五條規(guī)定,“政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)突出公共性和公益性,重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān),有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金績(jī)效的項(xiàng)目”這一功能目標(biāo)。2018年,國(guó)家提出建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系,完善各級(jí)各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建涵蓋國(guó)家、行業(yè)、地方和基層服務(wù)機(jī)構(gòu)4個(gè)層面的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。《辦法》進(jìn)一步提出,政府購(gòu)買基本公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容、水平、流程等標(biāo)準(zhǔn)要素,應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求。


第二,政府購(gòu)買服務(wù)資金和主體!掇k法》第十六條規(guī)定,“政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排,并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接,未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得實(shí)施”。同時(shí)規(guī)定,“購(gòu)買主體在編報(bào)年度部門預(yù)算時(shí),應(yīng)當(dāng)反映政府購(gòu)買服務(wù)支出情況。政府購(gòu)買服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定”!掇k法》第十七條規(guī)定,“購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購(gòu)買內(nèi)容及市場(chǎng)狀況、相關(guān)供應(yīng)商服務(wù)能力和信用狀況等因素,通過公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)確定承接主體”。規(guī)定對(duì)購(gòu)買主體的主體責(zé)任和專業(yè)能力提出更高要求,應(yīng)當(dāng)充分考慮“服務(wù)項(xiàng)目需求、市場(chǎng)環(huán)境、供應(yīng)商資格條件及業(yè)績(jī)、信用水平等因素”。也對(duì)市場(chǎng)化機(jī)制提出“公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”的要求!掇k法》第十八條規(guī)定,“購(gòu)買主體向個(gè)人購(gòu)買服務(wù),應(yīng)當(dāng)限于確實(shí)適宜實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)并且由個(gè)人承接的情形,不得以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工”。該條和第六條、第十條第五款聯(lián)系密切。第六條規(guī)定的“個(gè)人”主要是指政府采購(gòu)法規(guī)定的自然人,如為政府提供咨詢服務(wù)的咨詢專家,或者參與項(xiàng)目的評(píng)審專家等。它與政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工性質(zhì)上完全不同。


有的地方和部門以招聘“政府購(gòu)買服務(wù)人員”、“購(gòu)買崗位”等借政府購(gòu)買服務(wù)的名義用工,一般由政府部門或勞務(wù)公司發(fā)布招聘公告,通過考試、政審、體檢等程序招聘“政府購(gòu)買服務(wù)(崗位)人員”,相關(guān)人員名義上與勞務(wù)公司簽訂合同,實(shí)際上以勞務(wù)派遣方式到政府部門工作。這種以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工的形式,混淆了政府購(gòu)買服務(wù)、政府以勞務(wù)派遣方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規(guī)定,容易造成政府人事管理風(fēng)險(xiǎn),也不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。


無(wú)論是實(shí)行編制外聘用、勞務(wù)派遣、設(shè)置公益性崗位,還是政府購(gòu)買服務(wù),都需按照相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)范操作。需要聘用編制外人員從事輔助性工作的,如公安部門的警務(wù)輔助人員、法院檢察院的書記員等,應(yīng)當(dāng)通過符合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的人員聘用方式實(shí)施,不得作為政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng);如果想要通過政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)協(xié)助完成某些輔助性工作的,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)行政策規(guī)定實(shí)施,不能與編制外人員聘用混為一談。


第三,政府購(gòu)買服務(wù)方式和程序!掇k法》第十九條規(guī)定,“政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)的執(zhí)行和監(jiān)督管理,包括集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)政策、采購(gòu)方式和程序、信息公開、質(zhì)疑投訴、失信懲戒等,按照政府采購(gòu)法律、行政法規(guī)和相關(guān)制度執(zhí)行”。屬于政府采購(gòu)法規(guī)制范圍內(nèi)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,需要嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定。比如,采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源等采購(gòu)方式;遵從采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、采購(gòu)需求確定、采購(gòu)文件制作、采購(gòu)過程實(shí)施、采購(gòu)信息公開、采購(gòu)成交與中標(biāo)、采購(gòu)合同、采購(gòu)履約與驗(yàn)收等程序規(guī)定。


第四,政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效。政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理在我國(guó)取得一定進(jìn)展,但還存在諸如績(jī)效評(píng)價(jià)范圍較窄、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量較低、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用較弱等問題。它涉及績(jī)效制度建設(shè)、指標(biāo)體系建設(shè)、指標(biāo)方法建設(shè)、專業(yè)力量建設(shè)等多方面原因。為提升政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效質(zhì)量和效率,《辦法》第三條、第十五條、第二十條、第二十一條、第二十五條、第二十八條等明確政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效原則、績(jī)效依據(jù)、績(jī)效重點(diǎn)內(nèi)容及方向、績(jī)效評(píng)價(jià)方式及監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。包括政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循講求績(jī)效原則;應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮提高財(cái)政資金績(jī)效的項(xiàng)目;應(yīng)當(dāng)開展事前績(jī)效評(píng)估,定期開展績(jī)效評(píng)價(jià),探索運(yùn)用第三方評(píng)價(jià)評(píng)估;應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用;承接主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)配合績(jī)效評(píng)價(jià)工作等。以期建立健全政府購(gòu)買服務(wù)全過程績(jī)效管理機(jī)制,全面實(shí)施績(jī)效管理,著力解決好“買得值”的問題,不斷提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益,更好地滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。


此外,對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)內(nèi)容:一是與全面預(yù)算管理緊密銜接,實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效主體、績(jī)效資金、績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效方式和績(jī)效監(jiān)督的全方位;實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效控制、事后績(jī)效評(píng)價(jià)以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過程;實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)所有項(xiàng)目,所有購(gòu)買主體、所有承接主體和所有監(jiān)督部門的全覆蓋。二是要明確政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)及必要性。即納入的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是否依據(jù)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界劃分,符合政府購(gòu)買服務(wù)的特征和要求。評(píng)估購(gòu)買的服務(wù)是否在公共服務(wù)范疇內(nèi),是否應(yīng)納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍;政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)目的是否能實(shí)現(xiàn)降低購(gòu)買服務(wù)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等目標(biāo)。三是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容要完整。包括購(gòu)買主體項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算與計(jì)劃、采購(gòu)實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算等;承接主體的資質(zhì)、能力及資源配置狀況等;服務(wù)實(shí)施的項(xiàng)目管理、資金管理、采購(gòu)管理、驗(yàn)收管理等;購(gòu)買服務(wù)價(jià)格的確定及成本情況;服務(wù)的產(chǎn)出和效果情況等。


(作者單位:廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院)


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