■ 蔣守華

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱“102號令”）自2020年3月1日起正式施行后，很多預(yù)算單位仍對“政府購買服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”概念認(rèn)識模糊，對102號令第十條的負(fù)面清單感到困惑，分不清哪些服務(wù)項目屬于102號令的約束對象，哪些服務(wù)項目屬于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）約束的對象。筆者根據(jù)實際工作中的理解和應(yīng)用，對“政府購買服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”進(jìn)行比較和淺析，意在拋磚引玉，也希望能夠幫助政府采購的經(jīng)辦人員澄清和解釋上述兩個概念。

兩者的定義

“政府購買服務(wù)”是指各級國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。關(guān)鍵詞包括，國家機(jī)關(guān)、職責(zé)范圍服務(wù)事項、市場化提供。

關(guān)于“政府采購服務(wù)”，根據(jù)《政府采購法》第二條“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”的定義，以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二條“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”的解釋，可將“政府采購服務(wù)”定義為，各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)的行為。關(guān)鍵詞包括，機(jī)關(guān)事業(yè)團(tuán)體組織、采購、自身需要服務(wù)和社會公共服務(wù)。

兩者的區(qū)別

一方面，購買（采購）主體不同。

“政府購買服務(wù)”的購買主體，僅限于各級國家機(jī)關(guān)。黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)（以下統(tǒng)稱“國家機(jī)關(guān)”），可參照102號令購買服務(wù)。

“政府采購服務(wù)”的采購主體，涵蓋了所有的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織（以下統(tǒng)稱“預(yù)算單位”），即除102號令規(guī)定的政府購買主體（國家機(jī)關(guān)）外，其他事業(yè)單位和非行政編制的群團(tuán)組織也屬于“政府采購服務(wù)”的采購主體（采購內(nèi)容范圍存在差異，將在后面分析）。

另一方面，購買（采購）服務(wù)范圍不同。

“政府購買服務(wù)”的范圍僅限于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)。

政府向社會公眾提供的服務(wù)主要是指為增加國民福利和公共事務(wù)管理，向特定收益群體和特定管理對象提供的服務(wù)，一是以“人”為對象的公共服務(wù)，包括文化教育衛(wèi)生、社會保障救濟(jì)、法律援助調(diào)解、勞動就業(yè)培訓(xùn)等各行業(yè)各領(lǐng)域的公益服務(wù)事項；二是以“物”為對象的公共服務(wù)，包括公共設(shè)施管理、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、技術(shù)推廣應(yīng)用等社會事務(wù)管理服務(wù)事項�；�本特點可以概括為，公共性、公眾性和公益性。

政府履職所需輔助性服務(wù)主要是指國家機(jī)關(guān)履行某個特定職責(zé)時，需要借助社會力量提供輔助性服務(wù)。如，法規(guī)政策制定的前期調(diào)研論證、課題研究和規(guī)劃編制的咨詢草擬、展覽展示活動的策劃組織和保障、政策法律宣傳的媒體參與、市場監(jiān)管活動的檢查檢測等。

基本特點：一是“政府履職”必須是履行特定的、具體的職責(zé)事項，非泛指單位定崗定責(zé)所確定的靜態(tài)職責(zé)，該“履職”具有特定性、動態(tài)性、時效性的特點。二是“政府履職”目的是為了促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事務(wù)管理，同樣具有外部性和公共性特點，亦屬于政府向社會公眾提供的服務(wù)范疇。三是“輔助性服務(wù)”必須與“履職”事項緊密相關(guān)，并處于從屬地位，不能將與特定“履職”事項不相關(guān)的服務(wù)（如政府自身需求的服務(wù)）當(dāng)成“政府履職所需輔助性服務(wù)”，也不能將“履職”事項（即102號令第十條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的事項），全部交給社會力量承擔(dān)。

“政府采購服務(wù)”的范圍包括“政府購買服務(wù)”（政府向社會公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)）和“政府自身需要的服務(wù)”兩部分。

“政府購買服務(wù)”的范圍前面已經(jīng)闡述，不再贅述�！罢�府自身需要的服務(wù)”，是指為保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要向社會力量采購后勤保障性服務(wù)，如單位內(nèi)部的物業(yè)管理、安全保衛(wèi)、公車租賃、車輛維護(hù)、餐廳托管、系統(tǒng)開發(fā)與運(yùn)維、檔案加工與整理等后勤保障性服務(wù)。基本特點包括，具有自身性、內(nèi)部性、固定性、延續(xù)性、周期性（以預(yù)算年度為期限）等特點。

兩者的交叉聯(lián)系

購買（采購）主體的交叉聯(lián)系。根據(jù)前面的分析可知，雖然“政府采購服務(wù)”的采購主體比“政府購買服務(wù)”的購買主體寬泛，“政府采購服務(wù)”的服務(wù)范圍也比“政府購買服務(wù)”的范圍廣泛，但并不能得出“政府采購服務(wù)”的采購主體（預(yù)算單位）可以采購所有服務(wù)這一結(jié)論，需要根據(jù)采購主體（預(yù)算單位）的性質(zhì)和采購內(nèi)容范圍具體分析。

“政府購買服務(wù)”的購買主體（國家機(jī)關(guān)），既可采購“政府購買服務(wù)”確定的服務(wù)（政府向社會公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)），也可采購“政府自身需要的服務(wù)”，即國家機(jī)關(guān)可采購《政府采購法》界定的所有服務(wù)。

“政府采購服務(wù)”的采購主體（預(yù)算單位）分兩種情況。一種情況是，具有購買服務(wù)主體資格的預(yù)算單位（國家機(jī)關(guān)），可采購《政府采購法》界定的所有服務(wù)；另一種情況是，非國家機(jī)關(guān)的事業(yè)單位和非行政編制的群團(tuán)組織，只能采購“政府自身需要的服務(wù)”。

服務(wù)內(nèi)容范圍的交叉聯(lián)系。主要是“政府履職所屬輔助性服務(wù)”與“政府自身需要的服務(wù)”存在交叉聯(lián)系，如印刷制作、車輛保障、安全保衛(wèi)、物業(yè)保潔、場所租賃等服務(wù)，通常情況下屬于“政府自身需要的服務(wù)”，但特定情況下屬于“政府履職所屬輔助性服務(wù)”，如政府舉辦項目推介展覽活動，需要采購與展覽活動相關(guān)的印刷制作、車輛保障、安全保衛(wèi)、物業(yè)保潔，以及活動場地租賃等服務(wù)，此種情況下的這些服務(wù)應(yīng)屬于“政府履職所屬輔助性服務(wù)”。至于一些事業(yè)單位受政府機(jī)關(guān)指派參與具體的履職活動，本質(zhì)上屬于配合或協(xié)助政府機(jī)關(guān)開展活動，不具備購買主體身份，不能購買這些輔助性服務(wù)。

對于包含事業(yè)單位辦公場所的公益性開放場館，如，圖書館、博物館、文化館、展覽館、體育館等，如何界定這些公益性開放活動的屬性，以及與開放活動相關(guān)的物業(yè)管理、安全保衛(wèi)等服務(wù)屬性？

個人觀點，文化場館的開放活動屬于政府機(jī)關(guān)履職事項（也可定性為政府對外提供的公共服務(wù)事項），相關(guān)物業(yè)管理、安全保衛(wèi)等服務(wù)，屬于“政府履職所需輔助性服務(wù)”。至于事業(yè)單位具體承擔(dān)這些開放活動的管理和服務(wù)，屬于法定職責(zé)確定的（或受政府機(jī)關(guān)指派）直接為公益開放活動提供服務(wù)。在事業(yè)單位自身無法提供物業(yè)管理、安全保衛(wèi)等服務(wù)的情況下，需要政府機(jī)關(guān)以購買服務(wù)形式購買社會力量，配合事業(yè)單位做好相關(guān)活動。事業(yè)單位本身不能購買這些輔助性服務(wù)。

將事業(yè)單位的管理和服務(wù)定性為直接為公共服務(wù)事項提供服務(wù)，體現(xiàn)了政府購買服務(wù)推動事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和內(nèi)涵，即通過理順事業(yè)單位與行政主管部門的關(guān)系和去行政化，明確事業(yè)單位的公共服務(wù)職能，推動有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織，以市場化形式承接政府購買服務(wù)。改革過渡期內(nèi)，可按照“政事分開”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，對具備改革條件的事業(yè)單位，由直接安排預(yù)算資金，改為購買事業(yè)單位服務(wù)，以合同方式安排資金支出，從而逐步實現(xiàn)事業(yè)單位的市場化改革。

厘清“政府購買服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”關(guān)系，意在防止“政府購買服務(wù)”泛化，將不屬于購買服務(wù)的事項，如，非政府職責(zé)范疇的市場經(jīng)營、政府直接履職的行政執(zhí)法、非編制人員的招聘、勞務(wù)派遣形式的變相用工、單位內(nèi)部辦公用房的租用、融資性質(zhì)的資產(chǎn)租賃、工程建設(shè)項目的服務(wù)包裝等，當(dāng)成“政府購買服務(wù)”實施，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)和所屬單位權(quán)責(zé)不清，養(yǎng)人辦事的同時花錢買服務(wù)，浪費(fèi)財政資金，影響服務(wù)質(zhì)量。以政府購買服務(wù)形式進(jìn)行融資租賃和采購工程，屬于變相的政府舉債行為，極易給財政資金帶來法律風(fēng)險。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）