■ 姜愛華 楊瓊

構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)的PDCA循環(huán)系統(tǒng)

基于前文對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)有理論和我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)改革的現(xiàn)狀分析，筆者以構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條為目標(biāo)，將績(jī)效評(píng)價(jià)滲透進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)鏈條的每個(gè)環(huán)節(jié)，嘗試搭建完整的政府購(gòu)買公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)循環(huán)系統(tǒng)，以期真正實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的提質(zhì)增效。

圖一所示，是筆者設(shè)計(jì)的政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯框架圖。從政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，要解決的基本問(wèn)題是“誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)”“為何評(píng)價(jià)”“評(píng)價(jià)什么”“如何評(píng)價(jià)”“評(píng)價(jià)運(yùn)用”“對(duì)誰(shuí)評(píng)價(jià)”，它們對(duì)應(yīng)在績(jī)效評(píng)價(jià)框架中，評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)客體的界定可形成獨(dú)立要素，作為開展績(jī)效評(píng)價(jià)的重要前提，“為何評(píng)價(jià)”可轉(zhuǎn)換為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與立項(xiàng)準(zhǔn)備評(píng)價(jià)，“評(píng)價(jià)什么”則對(duì)應(yīng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，“如何評(píng)價(jià)”對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)程序的開展與評(píng)價(jià)方式的選擇，“評(píng)價(jià)運(yùn)用”對(duì)應(yīng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的公開與應(yīng)用。本文擬借助PDCA循環(huán)形成全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)鏈條，立項(xiàng)準(zhǔn)備導(dǎo)向“目標(biāo)管理（Plan）”，項(xiàng)目?jī)?nèi)容導(dǎo)向“績(jī)效監(jiān)控（DO）”，評(píng)價(jià)程序與方式導(dǎo)向“驗(yàn)收檢查（Check）”，處理改進(jìn)導(dǎo)向“結(jié)果應(yīng)用（Act）”，在整個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目中形成PDCA績(jī)效評(píng)價(jià)循環(huán)過(guò)程。

從“立項(xiàng)準(zhǔn)備”到“結(jié)果應(yīng)用”，是覆蓋政府購(gòu)買公共服務(wù)所有環(huán)節(jié)的一個(gè)全過(guò)程鏈條，從“目標(biāo)管理”到“處理改進(jìn)”，是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一次完整績(jī)效評(píng)價(jià)循環(huán)，將全過(guò)程鏈條嵌入至循環(huán)評(píng)價(jià)系統(tǒng)中，形成績(jī)效評(píng)價(jià)循環(huán)系統(tǒng)。在這一循環(huán)系統(tǒng)中，既涵蓋了政府購(gòu)買公共服務(wù)的購(gòu)買環(huán)節(jié)，也囊括了購(gòu)買前的一系列立項(xiàng)準(zhǔn)備工作和購(gòu)買后的結(jié)果應(yīng)用問(wèn)題，且并未將結(jié)果應(yīng)用視為評(píng)價(jià)工作的終止，而是將好的成果作為下一循環(huán)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不好的結(jié)果與出現(xiàn)的問(wèn)題作為下一次的績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)去解決。在此基礎(chǔ)上，筆者希望從更高的視角探索開展績(jī)效評(píng)價(jià)的整體環(huán)境，因此將制度設(shè)計(jì)和信息公開情況也作為績(jī)效評(píng)價(jià)的組成要素�！叭�過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)如圖二所示。

此外，為構(gòu)建更加健全的“全過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)，筆者認(rèn)為以下六個(gè)方面有待完善。

第一，優(yōu)化評(píng)價(jià)環(huán)境。優(yōu)化評(píng)價(jià)環(huán)境有利于加強(qiáng)政策引導(dǎo)效應(yīng)與信息公開力度，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的外圍環(huán)境設(shè)置。一是以政策推動(dòng)實(shí)踐，以實(shí)踐完善政策。在中央和地方政策的指導(dǎo)下，下一步需要一系列相關(guān)實(shí)施辦法、管理?xiàng)l例的輔助來(lái)進(jìn)一步催化績(jī)效評(píng)價(jià)的落實(shí)，各地也需出臺(tái)相關(guān)配套措施以及各部門具體實(shí)施辦法和方案確保政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)政策的有效落地，避免落實(shí)路徑的不通暢導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。二是規(guī)范信息公開渠道，深化信息公開內(nèi)容。還需各地加快建設(shè)“政府購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái)”并不斷充實(shí)平臺(tái)內(nèi)容，將政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)信息也公開在平臺(tái)上，既便于統(tǒng)一管理，也方便評(píng)價(jià)主體通過(guò)平臺(tái)信息參與監(jiān)督。三是完善財(cái)政部門網(wǎng)站的相關(guān)信息，在明確政府購(gòu)買公共服務(wù)具體范圍的基礎(chǔ)上，將政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算納入當(dāng)前預(yù)算管理格局，強(qiáng)化資金管理。

第二，引入多元評(píng)價(jià)主體，開展雙向評(píng)價(jià)。明確界定評(píng)價(jià)主體與客體，有利于實(shí)現(xiàn)多元主體評(píng)價(jià)與雙向評(píng)價(jià)，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的兩端主客體設(shè)置。一是積極引入專家學(xué)者、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、公眾、媒體等多元主體共同參與評(píng)價(jià)，尤其是研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)，以其獨(dú)立性和專業(yè)性提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。二是績(jī)效評(píng)價(jià)不只是評(píng)價(jià)承接主體的服務(wù)供給行為，也要對(duì)購(gòu)買主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)購(gòu)買主體在購(gòu)買過(guò)程中是否進(jìn)行了充分的需求論證和項(xiàng)目論證，是否嚴(yán)格按照購(gòu)買程序選擇供應(yīng)商，是否存在尋租，以及項(xiàng)目開展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題是否需要追究購(gòu)買主體相關(guān)責(zé)任，各部門之間是否及時(shí)有效進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)。

第三，強(qiáng)化目標(biāo)管理，核定立項(xiàng)信息并制定標(biāo)準(zhǔn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)鏈條向立項(xiàng)環(huán)節(jié)的延伸需要績(jī)效評(píng)價(jià)的及時(shí)跟進(jìn)，有利于檢驗(yàn)購(gòu)買行為的必要性與可行性，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“P目標(biāo)管理”環(huán)節(jié)。一是運(yùn)用SMART原則評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性和細(xì)化程度�？�(jī)效目標(biāo)應(yīng)兼具效率導(dǎo)向和質(zhì)量導(dǎo)向，可應(yīng)用目標(biāo)管理中的SMART原則（編者注：SMART原則由管理學(xué)專家Peter Drcuker在其著作《管理實(shí)踐》一書中提出，S代表Specific專業(yè)的、M代表Measurable可衡量的、A代表Attainable可達(dá)到的、R代表Relevant相關(guān)的、T代表Time-based有時(shí)間期限的。）評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)是否是“專業(yè)的”“可衡量的”“可達(dá)到的”“相關(guān)的”“有時(shí)間期限的”，在這一過(guò)程中也可剔除只注重走流程、湊政績(jī)，借政府購(gòu)買服務(wù)名義變相融資的項(xiàng)目，同時(shí)，績(jī)效目標(biāo)也可作為項(xiàng)目跟蹤評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)的重要判斷依據(jù)。二是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的必要性與可行性。通過(guò)立項(xiàng)論證評(píng)價(jià)某項(xiàng)服務(wù)是否符合公眾需求，由社會(huì)組織供給是否更有效率，防止通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)推卸政府職責(zé)，反而多耗費(fèi)了人力財(cái)力。三是評(píng)價(jià)決策程序的科學(xué)性與有效性。保證招投標(biāo)過(guò)程的合法合規(guī)、公開公正，嚴(yán)格社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，做好資質(zhì)審查，摸清組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和分工情況，檢查合同內(nèi)容是否明確、公正。四是依據(jù)預(yù)算編制同步設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系應(yīng)全面完整，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率和質(zhì)量都設(shè)置細(xì)致的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，多采用量化指標(biāo)客觀衡量績(jī)效，尤其要增加服務(wù)質(zhì)量和滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。五是制定明確具體的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)績(jī)效目標(biāo)，制定中期驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，保證績(jī)效目標(biāo)的有序?qū)嵤┡c完成。

第四，實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，全方位評(píng)價(jià)購(gòu)買過(guò)程。加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“D績(jī)效監(jiān)控”環(huán)節(jié)。一是跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效率。檢查項(xiàng)目進(jìn)度，在項(xiàng)目進(jìn)度出現(xiàn)遲緩時(shí)，及時(shí)找出問(wèn)題，分析原因，把不能及時(shí)解決的問(wèn)題記錄下來(lái)放至結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)處理。相關(guān)部門及時(shí)跟進(jìn)預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)情況，檢查資金撥付與使用效率，對(duì)資金使用是否合規(guī)、融資現(xiàn)狀是否存在隱患等加以評(píng)價(jià)。二是檢查合同履約情況，評(píng)價(jià)各主體履責(zé)是否到位。檢查項(xiàng)目實(shí)施是否符合合同規(guī)定，評(píng)價(jià)政府及相關(guān)職能部門在購(gòu)買過(guò)程中的行政效率、驗(yàn)收力度、問(wèn)題處理效率、部門間溝通與協(xié)調(diào)能力等。三是著重評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量，多渠道了解公眾滿意度。按照績(jī)效目標(biāo)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)衡量服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行打分與量化，并拓寬公眾參與渠道，了解公眾對(duì)服務(wù)的滿意度。

第五，完善評(píng)價(jià)程序，運(yùn)用多種評(píng)價(jià)方式衡量績(jī)效。評(píng)價(jià)程序的完善和評(píng)價(jià)方式的多樣化有助于評(píng)價(jià)結(jié)果走向全面與客觀，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“C驗(yàn)收檢查”環(huán)節(jié)。完善評(píng)價(jià)程序，既是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程評(píng)價(jià)，也是實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)程序的全過(guò)程。一是事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)相連結(jié)。通過(guò)評(píng)價(jià)程序有效銜接防止購(gòu)買過(guò)程產(chǎn)生信息不對(duì)稱，每一階段的評(píng)價(jià)結(jié)果都可作為下一階段績(jī)效評(píng)價(jià)的參考，對(duì)于容易產(chǎn)生問(wèn)題的環(huán)節(jié)重點(diǎn)反復(fù)評(píng)價(jià)。二是定期檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合。建立定期檢查制度，同時(shí)結(jié)合隨機(jī)抽查方式，不定期檢查績(jī)效目標(biāo)完成情況。三是中期驗(yàn)收與結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收相聯(lián)系。嚴(yán)格按照驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行中期驗(yàn)收并形成書面報(bào)告，在結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，結(jié)合中期驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目的整體成果進(jìn)行驗(yàn)收，評(píng)價(jià)中期驗(yàn)收的結(jié)果應(yīng)用情況，并對(duì)整體結(jié)果提出相關(guān)整改要求。拓展評(píng)價(jià)方式方面，一是擴(kuò)大第三方評(píng)價(jià)范圍，積極采用專家和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)機(jī)制，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)出具的評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性負(fù)責(zé)，同時(shí)，重視人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾等的評(píng)價(jià)結(jié)果，讓社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。二是優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各地應(yīng)根據(jù)政策要求和地方實(shí)際情況設(shè)置具備實(shí)際意義的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，多使用一些量化指標(biāo)，使用專業(yè)的統(tǒng)計(jì)方法和評(píng)價(jià)模型衡量績(jī)效。三是依據(jù)購(gòu)買與評(píng)價(jià)鏈條的時(shí)間序列，設(shè)立動(dòng)態(tài)追蹤與監(jiān)控機(jī)制，結(jié)合中期驗(yàn)收和不定期抽查的評(píng)價(jià)方式，實(shí)時(shí)監(jiān)督與評(píng)價(jià)購(gòu)買行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題。

第六，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，落實(shí)評(píng)價(jià)意見與建議。加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，有利于改進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效，對(duì)應(yīng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“A結(jié)果應(yīng)用”環(huán)節(jié)。一是做好項(xiàng)目總結(jié)與結(jié)項(xiàng)存檔工作，及時(shí)公開項(xiàng)目信息與評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。二是建立激勵(lì)相容機(jī)制，使社會(huì)組織有動(dòng)力不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，提升服務(wù)品質(zhì)，在后期招投標(biāo)中也更易中標(biāo)，從而形成一個(gè)螺旋式上升的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)提高供給效率、提升服務(wù)質(zhì)量、培育社會(huì)組織的三重目標(biāo)。三是對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果提出的改進(jìn)建議及整改要求，相關(guān)部門也在一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改檢查。四是運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果總結(jié)購(gòu)買過(guò)程中未解決的舊問(wèn)題，識(shí)別當(dāng)時(shí)未發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制逐級(jí)追究主體責(zé)任，將未解決的問(wèn)題投入下一次績(jī)效評(píng)價(jià)循環(huán)，在下一次評(píng)價(jià)中作為主要的績(jī)效目標(biāo)加以解決。

未來(lái)完善政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的總體建議

近年來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)規(guī)�？焖倥噬�。從2018年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模中服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模35.7%的年增長(zhǎng)率以及公共服務(wù)52.8%的占比可以看出，服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模的大幅增長(zhǎng)。但規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)未來(lái)我國(guó)各級(jí)政府還需對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)跟進(jìn)和完善。首先是樹立績(jī)效意識(shí)，強(qiáng)化績(jī)效管理理念。已經(jīng)建立的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架與正在全面實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、提高政府治理效能的重要導(dǎo)向，必須樹立和強(qiáng)化政府與社會(huì)組織的績(jī)效意識(shí)，將績(jī)效管理理念滲入到政府購(gòu)買公共服務(wù)的全過(guò)程中來(lái)。其次是為政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。制度建設(shè)與政策效應(yīng)的推動(dòng)、健全的信息公開機(jī)制既是績(jī)效評(píng)價(jià)有效開展的基本前提，也是完善政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的重要舉措。再其次是完善政府購(gòu)買與評(píng)價(jià)鏈條。按照PDCA循環(huán)開展績(jī)效評(píng)價(jià)鏈條，強(qiáng)化績(jī)效約束，在不斷地循環(huán)評(píng)價(jià)中推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)制度發(fā)展。最后是重視評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用。評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用是提升政府治理能力、節(jié)約財(cái)政資金的重要手段，應(yīng)讓評(píng)價(jià)結(jié)果真正發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性作用，積極推動(dòng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）